美国联邦预算与国防预算的发展亚洲城ca88:,美国政府关门动静很大

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2017年3月16日,特朗普政府公布了题为《美国优先:一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书,这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分,申请总额为11512亿美元,较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元,削减了1.2%。其中,增加额度最大的为国防部预算,增加了523亿美元,增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算,增加了44亿美元,增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算,削减了126亿美元,减幅为16.2%;其次是国际开发署预算,削减了109亿美元,减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元,减幅为13.5%。1

20日零时,由于美国国会共和、民主两党在最后时刻没有就一项短期《延续拨款法案》达成一致,美国联邦政府第十九次被迫关门。特朗普(专题)总统对执政一周年即将到来之际遭遇此打击似乎不以为意,当晚继续前往佛罗里达州海湖庄园,与支持者举行庆祝活动。  两党互相炮轰为关门负责  去年12月,特朗普与民主党人就三项短期开支达成共识,使政府得以维持短暂运转至今年1月19日。但这一次民主党人坚持要求在为期4周的新拨款案中加入移民(专题)改革方案,尤其是要保护《童年抵美暂缓遣返法案》(DACA)涉及的非法移民,而特朗普认为该法案有关加强边境安全的措施远远不够,尤其是美墨边境墙拨款未得到解决。由于在此关键问题上难以达成一致,国会两院民主党人一致抵制新拨款法案。18日,众议院以230票赞成,197票反对的表决结果勉强通过了一项短期《延续拨款法案》,而19日晚,该法案在参议院以49票赞成,50票反对而未能过关。  这是联邦政府自2013年度以来第一次关门,也是特朗普上任首次遇到关门危机。这意味着不少联邦政府部门从下周起将闭门歇业。不过军队、警察、公立学校、国家公园等关系到国家安全与民生的部门将继续运行。  共和、民主两党均就联邦政府关门炮轰对方将一党私利凌驾于国家利益之上。白宫20日凌晨发布的声明称,参议院民主党人要为“舒默关门”(舒默是参院民主党领袖)负责。他们将政治放在国家安全、军人家庭、无辜儿童和美国服务国民能力之上。声明重申,共和党不会在民主党人将合法公民作为“人质”的情况下,就非法移民地位问题进行协商。特朗普则于19日晚通过社交媒体指责民主党人蓄意关闭联邦政府,好让共和党税改方案无法从今年2月生效。  而民主党人则激烈攻击特朗普置80万DACA保护下的移民的命运于不顾,冷血无情。参院民主党领袖舒默20日凌晨在国会的讲话中,称特朗普总统必须为“特朗普关门”负责,原因是特朗普无法凝聚共和、民主党两党,达成妥协。一些民主党人更嘲讽只有45位共和党参议员在19日晚支持短期拨款案,这甚至还达不到参院半数议席。  美国民调显示,89%的美国人支持将DACA非移留在美国,反对的只有11%。另方面,对于联邦政府关门,40%的美国民众认为特朗普和共和党人应当负责,28%认为要怪民主党人,剩下的认为双方各打五十大板。  彭博社报道称,特朗普似乎并没有太把政府关门的事放在心上,而是早早安排好在海湖庄园内举行执政一周年庆祝活动。消息指,20日晚庆祝活动的两人套票要价10万美元起,而与特朗普同桌用餐的票价更高达25万美元。  此前,特朗普曾于去年5月声称联邦政府应该经历一次“好的关门”。分析称,这显示特朗普希望用联邦政府关门来把民众指责的矛头引向民主党人。不过虽然当下两党口诛笔伐,但谈判脚步没有停顿。舒默称,民主党将与共和党合作,继续就妥协方案进行讨论。有分析称,两党最快可能在下周一前通过短期拨款法案。多数人认为,2013年联邦政府关门十余天的前例不会重演。  动静很大,实际影响有限  中国人民大学国际关系学院副教授刁大明指出,美国联邦政府关门动静很大,但实际影响有限。美国预算体制分三步走,分别是预算、授权和拨款。一般情况下,总统要在每年的2月向国会递交下财年的《总统预算报告》。根据美国法律,国会自行编制预算,因此总统预算报告只是国会预算立法的依据。由于共和党在2016年11月大选后同时控制了白宫、国会两院,因此特朗普2017年2月的预算报告内容基本被国会预算吸收。  虽然美国联邦政府联邦预算每年高达数万亿美元,但实际上超过六成早已由医保等有立法保障的款项占据,此外有8%左右用于支付国债利息,因此需要由国会两党授权和拨款的只剩约三成左右。这些钱通常由国会相关委员会通过12个拨款法案进行分配。近年来,由于共和、民主两党在教育、医疗等很多重要议题上分歧严重,特朗普上台使得这一分歧雪上加霜,因此国会也不可能一揽子通过完整的预算。这就决定了特朗普只能通过多个短期“延续拨款法案”,与民主党人进行讨价还价,维持政府运营下去。  除联邦政府要害部门不受政府关门影响外,美国各州和地方政府也承担了很多管理职能,因此美国社会的整体运行并不会受到重大影响。历史上美国联邦政府多次关门,里根、小布什和奥巴马都遭遇过关门危机,而卡特更创下连续三次关门的纪录。  不过另一方面,本次联邦政府关门也向特朗普总统敲响了与国会关系的警钟,事件显示出民主党已可以对其执政形成约束。目前共和党在参议院仅有两席微弱优势,在众议院的优势也不大。照目前民调看,民主党在今年底中期选举中同时拿下参、众两院的可能性不小。届时特朗普将面临国会的严重阻力,其执政目标将更加难以实现。

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言,蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而,申请终归只是申请,美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱,以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后,各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动,或明火执仗,在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”,其最终成果将是特朗普总统签署的“2018财年的美国联邦政府拨款法案”。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现,其中蕴含的利益分配“逻辑”,对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中,作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点,它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

一、美国联邦预算制度的发展简史

依据以总统统帅的行政部门与国会之间的关于美国联邦预算主导地位的变化,可将美国预算制度的演变过程大体划分成三个阶段:

第一阶段大体是从1789年联邦政府组建到1921年《预算与会计法案》出台,这一阶段国会在联邦预算体系中相对居于主导地位。1787年《美国宪法》规定:“美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税,有权偿付国债,有权建立合众国的国防和公共福利。”并规定“未经法律拨款,不得从国库提取任何款项”。2实际上赋予了国会控制美国财政收支,也即掌管“钱袋子”的权力。从具体实践来看,1789年3月4日,首届美国国会开幕,同年9月,国会通过法律创建了财政部,美国的预算体系正式开始运行。早期国会众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会分别负责联邦政府的收入和支出立法,并通过两者的协调运作在绝大多数时间保持着美国财政的收支平衡。但在1865年南北战争后,随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立,国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番,由权力斗争引发的内耗明显增大,加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通,致使联邦支出严重碎片化,不但难以聚焦总统的政策,并且总额还连年攀升,使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继,特别是进入20世纪后,财政赤字逐渐成为常态。鉴于此,美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合,并与总统的相关政策进行“对表”,以期减少财政赤字,并形成一体化的财政预算,增强美国政府的协调一致性。

第二阶段大体是从1921年到1974年《国会预算与扣押法案》出台,这一阶段行政分支在联邦预算体系中发挥主导作用。1921年,《预算与会计法案》正式出台,法案规定在财政部成立联邦预算局,后移出财政部,成为总统的专门办事机构,并在1970年更名为现在的预算与管理办公室。联邦预算局主要职能是按照总统的意图,指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告,并形成总统年度预算报告交国会,而后进入国会既有的联邦收支决策程序。此外,法案还要求设立审计总署,以便对联邦支出进行有效的审计和监管,此后,该机构更名为当前的政府问责办公室。从具体实践来看,上世纪30年代,由于罗斯福总统“新政”的推行,美国的社会保障体系日趋复杂完善,相对于各州政府和国会,总统和各行政部门的地位和作用明显上升,联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。短短数年时间,联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右,一跃为增长为二战前夕的10%,3在1944年,由于战争的需要,更是达到了创纪录的44%,二战结束后,在大多数年份维持20-25%之间,近几年基本在25%左右。联邦支出的显着增长只是表面现象,背后实际上是权力向总统的集中,这势必会危及到国会控制“钱袋子”,限制行政权力的整体制度安排。究其原因,无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构,而立法分支中由于缺乏相应的制度安排,很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算,导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。最终矛盾在上世纪60年代集中爆发,出现了所谓的“七年预算战争”,时任总统的尼克松不仅拒绝按照国会通过的拨款法案进行开支,甚至撤消了部分国会通过的支出授权。

第三阶段主要是自1974年至今,美国的联邦预算进入了总统和国会分庭抗衡阶段,较难明确哪一方的地位更高、作用更强。以1974年《国会预算与截留控制法案》的出台为标志,国会对联邦预算的话语权明显得到了加强。法案规定在国会内设立国会预算办公室,主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持,具体是对总统提交的年度预算进行无党派偏见的客观分析,并提交分析报告;从战略层面对美国预算问题进行更为宽泛的研究,其成果形式主要有定期就联邦支出、税收提出的立法建议报告,及对美国宏观经济形势发展的预测报告等;对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估,并提供相关建议。法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会,负责召开听证会,接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言,对总统的预算请求进行审议,并以此为基础负责起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律,最终提交参众两院进行表决。国会预算办公室和两院预算委员会的成立,意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构,并可拿出国会自己的年度联邦预算报告,与总统进行“据理力争”的抗衡。

二、美国联邦政府收入与支出的构成

联邦政府的收入

美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类,其中绝大部分为税收收入,此外,发行的债券通常是不计入联邦收入的。

非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成,例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费等。近几年,美国整体的财政状况不断恶化,财政赤字加速增大,相应的,美国政府对非税收收入的重视程度显着提高,份额有了较大提升。

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源,主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源,与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分,通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税,一般会指定为联邦预算中的信托基金,主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例:2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右,约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右,约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右,约占总收入的33.8%,主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%,包括联邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。4

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图1 2016财年美国联邦政府收入状况

联邦政府的支出

美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成,其中一半以上为强制性支出。

强制性支出,又称为直接支出,是指无需受制于年度拨款法案,而是依据实体性法律进行的支出,主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目,如社会保险和医疗保险等。选择性支出(DiscretionarySpending)是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出,是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的,主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等的门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出,但由于其较大的灵活性和运作空间,因此反而成为总统与国会斗争的重点,同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小,用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例:2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右,约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右,约占总支出的30.4%,选择性支出中国防费约为5840亿美元,约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右,约占总支出的6.3%。5

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图2 2016财年美国联邦政府支出状况

值得注意的是,从发展趋势来看,美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势,其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定,而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%,增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定,较之年度拨款法案,更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关,更改的难度更是可想而知。

三、美国联邦预算的决策流程

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月,如果算上执行后的审计和评估,时间则更长。表1以2017财年预算决策情况为例:

表1
2017财年预算决策状况
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总统预算请求的编制

以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季,总统提交2016财年预算申请后不久,预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南,并向每位行政部门的负责人发送一份信函,为各部门确定预算限额,并提供相关指导,自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请,预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通,并协同工作。2015年7月,预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告,公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导,内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月,各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月,预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查,必要时可举行听证会,与各部门相关人员直接对话。11月下旬,预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报,并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前,各部门进行预算管理数据库数据录入,准备相关纸质材料,最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请,交总统审查并在2月第一个星期一前提交国会。此外,财政部负责编制收入预算,预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中,总统可随时施加影响,干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

国会编制并通过预算决议

总统提交预算申请后,两院的预算委员会立即展开审查,并就相关问题举行听证会,听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词,并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础,两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5-10年的预算总额,包括总支出、收入,财政赤字或盈余及公共债务等,并分别为20个职能领域6确定具体的年度预算上限,这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后,分别在参众两院各自表决通过,之后视情举行两院联合会议,对两个版本的预算决议可能的分析进行协调,彼此妥协后,原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批,也不具有法律效力,却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架,并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循,因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。

国会编制并通过拨款法案

预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架,而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案,在拨款法案与预算决议之间,还有一个授权法案相关联。美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为,并且拨款额不得超过授权额。所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会(众议院有15个授权委员会,参议院有17个授权委员会)依据之前通过的预算决议,分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法,主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”,可以设立哪些具体项目。例如,美国参议院和众议院的军事委员会负责起草重点涉及国防部的年度授权立法。之后与普通立法一样,由委员会表决通过后交由两院大会表决通过,再交总统签字批准后正式生效。国会中的大部分委员会都是授权委员会,只有在他们各管辖职能领域预先立法授权的基础上,拨款委员会才能依据授权进行相应的拨款立法。

拨款立法主要是从法律层面规定先前确定每个项目可以“花多少钱”。目前,参众两院的拨款委员会分别下设12个拨款小组委员会7,原则上对应着美国政府的主要行政分支,如国防、国土安全、内政与环境等拨款小组委员会。各小组委员会分别对管辖领域的总统预算请求进行审查,如需要可举行听证会就感兴趣的问题进行听证,以此为基础,各小组委员会将起草本职能领域的拨款法案,该法案不能超过先前预算决议确定的预算上限。在小组委员会表决通过后,依次交参议院全体表决通过。在12个拨款法案提出后,由参众两院召集联合大会调和彼此的矛盾,消除分析后,两院分别就统一后的拨款法案进行表决通过。

总统签署拨款法案,法案开始执行

国会通过的拨款法案在总统签署后才能正式生效,并在新财年得到执行。以上描述的联邦预算的决策流程都是理想化的,在实际运行中,国会两院之间,国会与总统之间衔接远没有制度设计的那么顺畅。

美国宪法规定,如果总统不批准授权或拨款法案,应在10个工作日内,附以异议书,退回提交该法案的议院重新审议。如经重新审议,该议院以2/3多数通过该法案,此后该议院应将法案与总统的异议书一并提交给另一议院,如另一议院同样以2/3多数通过,该法案则立即生效。事实上,由于党派归属不同,被总统否决后的法案在国会获得2/3多数是极为困难的,因此,总统通常仅威胁将动用否决权,就会使该法案在国会“难产”,难以表决通过并提交总统签署。这种情况往往会导致新财年已经开始,却缺乏可以依据的拨款法案,也就是联邦政府将无法进行合法开支。此时,国会往往会根据往年财政支出情况通过一个所谓的持续决议(continuingresolution,CR)进行临时性拨款,联邦政府的正常运转得以维持。如果国会内、国会与总统间连持续决议都没有达成共识,或是逾期没有通过新的持续决议,将导致所谓的“政府停摆”,政府的绝大多数项目开支必须停止,大量工作人员被迫回家8。2008年金融危机以后,这种情况已成为常态,没有一年12个拨款法案能在9月30日前顺利在两院获得通过,并由总统签字生效,每年中总有数月美国政府只能依靠持续决议维持运转。

四、美国国防预算的决策流程

美国防部的年度预算决策程序与其他行政部门的并无差别,也是嵌套联邦预算的大决策周期内进行的。只是国防预算中95%以上属于选择性支出,并占据着选择性支出一半左右的份额,因此历来是运作空间最大的,政治分肥最多的,受到重点关注。

国防预算的编制

与其他部门相同,美国防部的年度预算编制工作也是在前一份预算申请提交后就启动了,基本上是在预算正式执行前的20月。不同的是,为了强化对巨额国防预算的管控,经过数十年的磨合,美国防部军形成了一套特有的流程,主要依托当前的规划、计划、预算与执行系统系统来实现对美国国防预算的管理。PBBE系统是美国防部的三大决策流程中的核心系统,由四个相互衔接的阶段构成,具体如图3:

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图3 PBBE系统的四个阶段

一个完整的PBBE的运行周期大体为三年,也就是说,同一时刻至少有三个PBBE进程在持续运行。具体时间统筹关系如下:

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图4 PBBE系统的运行周期示意图

具体到国防预算的编制主要涉及规划和计划与预算这两个阶段:

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