美军适应性规划与执行系统,美国陆军战略管理的过程与本质

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美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

一、APEXs是美军战略体系在末端有效运行的主要工具

2.在组织结构方面

目前,美军主要按照联合司令部计划确定的战区任务划分,由作战指挥官制定战区战略,并运用适应性规划与执行系统来综合运用战略途径与手段,以最终确保战略目标在战略体系的末端得以贯彻与落实。通常情况下,美军战略体系主要包含三个要素和四个层级,即目标与手段、国防战略和战区战略。与之对应,他们均运用相关的系统来完成战略的发展、制定与执行等工作。

一是自格兰特1之后,艾森豪威尔2由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

适应性规划与执行系统发轫于美国国防部适应性规划执行委员会2008年3月颁布的《适应性规划路线图》,主要用于取代原有的联合作战计划与执行系统。美军认为,随着国际安全环境的“不确定性”日益增强,联合部队将应对更多的动态威胁与挑战,不仅军事行动节奏将更加迅速,而且复杂程度会不断提高。这种流动性与不确定性国际形势要求国防部运用一个适应性的规划与执行途径,迅速产生并修订具体的应急计划,调整以适应作战环境,并迅速转换执行。为此,美军在原有联合作战计划与执行系统的基础上,建立了适应性规划与执行系统。

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联合作战顶层概念主要依据《国防战略》与《国家军事战略》所确定的战略目标而制定。美军自1996年推出《联合构想2010》以来,之后又在2000年推出《联合构想2020》以加强对军队建设的顶层设计与指导。进入新世纪之后,美军采取基于能力的建军理念,更加强调将联合作战概念作为连接军事战略与作战能力的核心环节。因此,美军在2003年首次推出《联合作战概念》后,又在2005年发布1.0版《联合作战顶层概念》以加快作战概念体系的研发速度。之后,美军又在2007年与2009年相继推出2.0与3.0版的《联合作战顶层概念》,以适应联合部队的发展需求。随着美军反恐战争规模的缩小以及亚太再平衡战略的推行,在美国防部2012年推出《国防战略指南:维持美国21世纪的领导地位》后,美参联会发布了《联合作战顶层概念:联合部队2020》,以适应国防战略的调整。不过,美参联会在2016年发布的《联合作战环境2035》中提出,报告本身的目的之一就是为新的《联合作战顶层概念》的制定提供指导依据。可见,美军将在不久之后就会有新的《联合作战顶层概念》问世。

四、不断发展中的APEXs

在这一部分,我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤,就其本质而言,也就是美国陆军的建设与发展,主要聚焦于以下三大问题:第一,“要打谁?”——即,美军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第二,“要咋打?”——即,美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第三,“拿啥打?”——即,美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的?

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一是通过陆军军种组成司令部创建网络/电磁频谱参谋单元和工作组、营;二是通过陆军军种组成司令部为网络/电磁频谱参谋单元和工作组增加必需的网络/电磁人员/能力集;三是改组远征信号营的架构,以提供网络接入和防御能力;四是指定一个网络司令部机构,以协调过渡性的网络指挥与控制;五是根据网络作战架构重新组织旅/
旅战斗队
S6架构;六是授予战区网络运维和安全中心、网络企业化中心更多特权;七是在网络领域中设立计算机网络作战职位。

三、从构想到行动,APEXs促进了战略目标与作战行动的无缝链接

亚洲城ca88 2亚洲城ca88,图9
美国陆军通过两个途径将作战需求转换为战斗力

从图2可以看出,不同层级的战略指南以及高级领导、作战指挥官与下级联合作战指挥官之间的频繁互动,能够尽早增进他们对战略与军事最终状态、目标、计划假定、风险以及其它主要因素的认识并达成一致。此外,合作性的反复评估以及指挥官与国家高级领导之间的往来交流有助于反应迅速的计划发展与修订,以促使计划被持续更新。而且,根据从反复磋商中得出的战略指南,计划人员发展多种可以达成最终状态的可行性选择,同时向指挥官与国家领导人提供如何塑造态势并对突发事件做出反应的灵活性。

亚洲城ca88 3图7
美军战略目标与总体作战能力需求的产生

二、从战略到计划,APEXs确保了资源在战略需求末端的有效分配

亚洲城ca88 4图2
国家战略指导系统框架

适应性规划与执行系统通过充分整合联合作战计划与执行共同体的计划活动,以促进联合部队指挥官在危机时期从计划制定到作战行动执行的无缝转换。该系统包含了美军联合作战计划的三个流程、四个作战活动、四个计划职能以及七个执行职能。而作战艺术、作战筹划以及联合作战计划流程三个流程是联合作战计划的核心,其余作战活动与职能均体现在他们之中。其中,作战艺术与作战筹划的运用为构建战役与作战行动提供了一个构想基础;而联合作战计划流程的主要任务在于把作战构想转换成具体作战行动,以确保作战行动能够达成战略目标。

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程。高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席。国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。

美军适应性规划与执行系统(Adaptive Planning and Execution
system,以下简称APEXs)是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署以及再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略规划到作战执行的转换。因此,该系统是美军战略体系向末端延伸的主要工具,确保了战略资源的有效分配,并促进了战略目标与作战行动的衔接。同时该系统仍处于不断研究和发展之中,还需要在实践中不断推陈出新。

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

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1 美军战略体系概览

关键词:美国陆军 战略管理 战略

同样,作战筹划的各个要素也适用于联合作战计划流程的全部阶段。该流程是一个次序性、分析性的流程,包含了一组逻辑步骤,包括任务判断、行动方案的发展、分析与选择比较、选择最优方案、生成计划与命令、监督执行以及作战评估与反馈等。而且,在适应性规划与执行系统结构中,通过反复流程内审查与评估,指挥官与国家高级领导之间有了充分的交流与协商,这有助于反应迅速地实施计划发展与修订,以促使计划得到持续更新,并被贯彻到具体行动之中。由此可见,适应性规划与执行系统可以帮助作战指挥官有效链接目标、途径与手段,以完成期望的国家战略目标。

7.在设施方面

从表1中可以看出,适应性规划与执行系统的运行主要以参联会主席指南为顶层指导依据,以参联会主席手册系列的子文件为主要内容,并结合CJCSI3141.01与CJCSM3314.01的相关指导,来确保系统的正常运转。这些文件体系包含了条令、组织、训练、武器装备、领导与教育、训练、设施以及政策的全部领域。它汇集了与发展和执行计划及命令密切相关的联合政策、流程、程序、工具、训练、教育以及承担人员,并促进适应性规划流程与其他职能活动相匹配并同步实施。同时,它还为作战司令部、军种、国防部各机构以及联合参谋部提供了一个均衡的持续流程,使他们通过综合多国伙伴、美国政府各部门与各机构的行动,为完成国家战略目标打下了良好基础。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展也做出了展望。10

作战艺术与作战筹划的相互作用在战略与战术之间起到了一个桥梁作用,将国家战略目标与为完成这些目标必须执行的战术级战斗与非战斗行动联系起来。一方面,作战艺术通过帮助联合部队指挥官及其参谋机构领悟如何促进与其他机构和多国合作伙伴一体化,从而增强了达成战略与作战目标的联合行动。美军也要求作战指挥官必须熟练运用作战艺术提供链接战术行动与战略目标的构想。另一方面,作战筹划用全面的方法论支持作战艺术,以理解作战态势与问题。这种全面的方法论要运用作战筹划的全部要素,包括结局、军事最终状态、目标、效果、重心、决定点、直接与间接途径、预先判断、作战范围、顶点、作战部署以及部队与职能等。

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JSC[US].

[责任编辑:蒋佩华]

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国家安全战略主要在国家安全委员会系统中产生,提供战略目标;国防战略的筹划与实施主要依靠国防部的“规划、计划、预算与执行”系统,能够提供战略途径;军事战略则是由参联会运用联合战略规划系统制定,同时提供主要战略手段。然而,战略手段和战略途径并不会自动实现战略目标。一般来说,美军总是通过战区战略的制定与执行来实现目标、手段与途径的统一。而且,这种统一还需要作战指挥官借助适应性规划与执行系统,以确保战略体系有效地向战区延伸与拓展。

18 根据2008年的《国防授权法案》110-181第904节的要求而制定的。

战区战略是对作战指挥官同步集成军事活动、行动以及其他国家力量手段的谋划进行概述的总体构想,其最终目的是完成国家战略目标。由于战区战略处于美军战略体系的最底层,它需要运用适应性规划与执行系统来实现与高层战略的有效沟通。事实上,该系统是国防部级的系统,其作用范围跨越许多组织层级,核心在于促使国防部与作战指挥官之间的有效互动,并最终帮助总统与国防部长决定在何时、何处并以何种方式使美国的军事能力投入作战行动。因此,该系统是作战指挥官与国家层级保持对话与合作一种有效工具,能够促进联合作战计划的制定与执行充分体现国家意志。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

战区战略是美军战略管理规划的末端环节,也是美军战略资源管理与分配最迫切的需求用户。而适应性规划与执行系统能够为美军战略管理框架提供最先感知且最真实的战略优先事项以及资源需求分析,以保证作战指挥官可以根据政策、战略指南、资源与/或作战环境的变化,对计划进行修订与调整,以适应当前与未来的战略态势需求。作战指挥官主要通过参与联合战略规划系统和适应性规划与执行系统,以帮助确保战争与和平时期的作战考虑要在所有规划文件中被强调。而且,适应性规划与执行系统也有利于促进多个指挥层级之间的反复意见交换与合作性的计划制定。作战指挥官主要借助该系统,并依据力量运用指南提供的具体计划制定指南,来准备其战区计划、下级战役计划与应急计划。

陆军是如何将作战需求转换为战斗力的?

经过多年发展,适应性规划与执行系统还没有构建完毕,仍与联合作战计划与执行系统共存并用。目前,该系统的大多数集合文件已经独立并自成体系,只有少部分职能还与联合作战计划与执行系统文件保持一定联系。

战略指导

亚洲城ca88 6图3:适应性规划与执行系统结构

在以上战略指南文件的指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

亚洲城ca88 7图2
战略、规划与资源管理

一是实施改进的陆军网络现代化战略;二是及时提供专门的网络攻击发射系统和有效载荷;三是保持危险的硬件和软件刺探和漏洞评估的工具得到及时更新;四是网络/电磁频谱建模与仿真;五是捍卫和保护个人和平台;六是网络/电磁频谱研究、发展、测试和鉴定,研究、开发和采购企业化。

一是通过制定年度《战略管理规划》18,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

三、美军战略管理体系的运转

经过多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来,每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况以及需要进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

联合作战计划与执行系统是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配,并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应复杂多变的作战环境,正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统。

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

一、美军战略管理的内涵

亚洲城ca88 8图4
美国国防部战略管理架构

一是明确了陆军总体战略规划的内容,对军队建设与作战运用的指导更具针对性。美陆军部长与参谋长于2014年10月16日颁布“修订陆军规划”备忘录,旨在确保陆军构想及战略与陆军资源及规划保持一致;更好的确保陆军领导为陆军发展及运用提供清晰的战略指南、战略重点以及计划优先事项;并确立了5个独立文件以共同构成将陆军总体规划的主要内容,这为陆军战略与预算制定及执行提供了便利。

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尤利西斯·辛普森·格兰特(1822年4月27日-1885年7月23日),美国军事家、陆军上将、政治家,第18任美国总统,他是美国历史上第一位从西点军校毕业的总统。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找出敌人的漏洞和薄弱环节。

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

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根据1986年《戈德华特——尼科尔斯国防改组法》要求,总统每年需向国会提交年度安全战略报告。该报告也是制定国家安全战略的主要框架和重要依据。1987年里根政府发布了第一份称为《美国国家安全战略》的文件。纵观历史,还没有哪个国家在实施大战略之前就对其公开的习惯,进而实践公开了的国家大战略。而美国人这么做了。

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参考:赵小卓、石文蕊《全面解读美军战略管理》,《军事学术》2010年第3期。

1.在条令方面

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军队应用指南是一个保密文件,它包括:安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定等。

第一步,陆军通过军种外部评估与内部评估初步确定自身的作战能力需求。陆军外部评估主要是指陆军对未来外部作战环境的全面分析与认识。美国陆军认为,未来将会继续在更加复杂的和更加不确定的环境中作战——特别是“混合威胁”。陆军内部评估主要包括陆军内部从上到下与从下到上的相互评估,高层、中层与基层研讨会,智库独立评估,军种协同需求评估以及国防工业界能力评估。

16 赵小卓、石文蕊《全面解读美军战略管理》,《军事学术》2010年第3期。

5.在领导力方面

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相关信息参见李健、宋福志、朱雨童编着的《料敌从宽:兰德战略评估系统的演变》,航空工业出版社2015年月第一版。

第一条途径是在联合作战顶层概念与陆军战略规划的共同指导下,通过生成陆军概念体系来完成。例如,在联合作战顶层概念的总体框架之中,美国陆军与海军陆战队联合开发“实现并保持作战介入概念”,并以此为指导开发出了《陆军——联合海军能力作战概念》。

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“规划—计划—预算—执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时,由黑弛引进并发展成为计划预算制度,其功能在于协助达成目标,设计最具成本效益的计划,因此,也是系统分析方法在军事上应用的源流,它始终与军事战略规划相结合。发展至今,已广泛应用,成为国防资源分配的工具。

综上所述,美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系,这个体系的建设历经了几十年,绝不是战略层面的空谈。为应对新威胁,适应新格局,中国军事变革已拉开序幕。在此背景之下,为提高中国人民解放军组织效能和作战效能,必须建立我军常态化战略管理体系,这已经势在必行。另外,在战略管理过程之中,笔者认为,一是应促进战略意图的清晰化、战略管理的常态化、战略规划的系统化以及战略评估的独立化;二是战略管理要平衡发展,战略上的总体成功取决于战略目标、手段和方法之间平衡的程度;三是要建立有限国防资源概念,充分认识到资源的有限性,并树立有效利用资源的意识。

其中,全陆军战略确定了阻止冲突、塑造作战环境与打赢国家战争三个总体战略目标;以及10个方面的子目标。而陆军规划则是通过制定陆军构想、陆军战略规划、陆军规划指南、陆军战略规划指南备忘录以及陆军战役计划,来确定总体作战能力需求。陆军构想的目的是获取陆军部长与参谋长的统一指导,并明确能够支持国家最高指挥当局指示的“陆军目标”。陆军战略规划以陆军构想为依据制定指导陆军如何完成法定职责的陆军战略。陆军规划指南用于启动年度陆军PPBE流程,为主要规划问题所需的解决方案提供指导。陆军计划指南备忘录用于将规划流程制定的决策进行汇总,以解决陆军规划指南中存在的问题。陆军战役计划用于确定并监管陆军部长与参谋长所要求的年度优先事项与方案的实施。

管理控制

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

参联会主席将根据《国家安全战略》确定的国家利益以及国防部制定的《四年防务评估报告》与《国防战略》中所确定的国防战略规划,在《国家军事战略》中为联合部队提供军事目的、途径、手段与风险等方面的指导。例如,2015年6月发布的《美国国家军事战略》中就明确表示,国家军事战略将支持2015版《美国国家安全战略》中强调的永久的国家利益,并据此提出了军队所要坚决维护的国家安全利益与自身的军事目标。同时,它还指出国家军事战略目标要服从国防部2014版《四年防务评估报告》所制定的兵力规划指南。20

陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定,如图8所示,由三个步骤来完成:

美国陆军当前战略管理在总体战略规划、“规划、计划、预算与流程”、力量分析以及战备管理等主要方面,体现出了一些新的特点,值得关注:

陆军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

[责任编辑:huangxx]

如图6所示,美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架19的各个系统与工具来完成,它们分别是联合战略规划系统、联合能力集成与开发系统、规划-计划-预算与执行、联合作战计划制定与执行系统。

战略实施

“要打谁?”的问题,如图7所示,主要从美军战略目标与总体作战能力需求中产生,即从国家层级需求、国防部层级需求、参联会层级需求、战区层级需求以至军种层级需求,进行逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后,国防部据此在《四年防务评估报告》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。国防部规划部门根据这些目标进行评估,以找出各个方面的目标并制定具体对策措施。同时,根据1993年的《政府执行与成果法案》,《四年防务评估报告》作为国防部的战略规划也将明确总体作战能力发展需求。

一是更新军规、陆军部手册、国防部指令、参谋长联席会议主席指令以及美国法典;二是更新美国法典第10卷;三是制定新的陆军网络策略。

亚洲城ca88 9图5
美国国防部战略管理体制成员及日常会议

第二步,陆军依据国家军事战略与联合作战顶层概念21再次确定作战能力需求。其中,国家军事战略主要对国家安全战略与国防战略所确定的国家军事目标进行细化,以利于为陆军提供清晰的目标指导。联合作战顶层概念主要为陆军提供实现目标的核心途径指导,以明确陆军的具体作战能力需求。

一是把基本的网络/电磁频谱知识纳入军官教育体系、准尉教育体系、士官教育体系与文职人员教育体系;二是把更多的专业化的网络/电磁频谱训练纳入25、29和35系列职业发展;三是在训练演习中把网络/电磁频谱对抗纳入领导力发展和教育的机会。

四、美国陆军战略管理的过程

11 DOD[US].strategic management
plan.2008.5:.

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